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范毅:“撤镇设市”后的龙港,充分释放体制改革的活力

来源:应山新闻  阅读:1167  时间:2019-10-17 04:22:36

华夏时报(chinatimes.net.cn)记者刘世明从北京报道

经过20多年的努力,龙岗这座“第一个农民城市”的建设终于尘埃落定。

8月30日,浙江省人民政府正式宣布了这一消息。2019年8月16日,经国务院批准,国家民政部回复浙江省人民政府,同意撤销苍南县龙岗镇,建立县级龙岗市,原龙岗镇行政区域为龙岗市行政区域。龙岗市由浙江省和温州市管理。

龙岗位于温州南部鳌江流域,在20世纪80年代以前,它只是一个大滩涂周围的几个渔村。直到1984年这座城镇才正式建成。在建设过程中,自建的龙岗突破了土地和户籍等障碍,迅速抓住发展机遇,将苍南县建成了一个实体经济中心。

无论是从经济规模还是人口数量来看,迅速腾飞的龙岗已经超过了普通的县级城市,甚至部分地级城市。官方数据显示,自1984年建镇以来,龙岗的人口已从5000多人飙升至382000人,接近浙江省玉环县和陕西省神木市,后者在2018年撤出了县市。2018年经济规模将达到299.5亿元,人均国内生产总值将达到78600元,超过全国平均水平。

也正是由于这个原因,自20世纪90年代以来,大型城镇建立自己的城市的呼声不断高涨,权力下放和利润分配的改革伴随着龙岗30多年的发展。现在,这一呼吁终于成为现实。国家发改委城镇改革发展中心课题组组长祎凡多次前往龙岗进行深入调研,他在接受《华夏时报》采访时表示,在当前经济形势下,龙岗大镇的改革对于进一步刺激发展、释放活力非常必要。他还指出,龙岗今后应保持低成本、灵活机制的优势,而不是盲目追求城市空间的扩张。

二十年的改革,五年的试点

龙岗作为特大城镇分权改革的典范,从1984年到2014年经历了五次重大改革。然而,祎凡认为,这些改革不是一路向前,而是在重复过程中倒退。

从1982年苍南县沿江港口区的建立到1984年龙岗镇的建立,最初的龙岗县自费进行农民建房改革。它率先实施了“两户合一”政策,允许农民将自己的口粮带进城市,在自己的房子里定居。因此,它被称为中国第一个农民城市。在城镇建设之初,龙岗获得了很大的自治权。包括企业局和工商局在内的八个部门的分会合并为一个。然而,到1990年左右,这些权力基本上由县级政府收回。

1992年,龙岗镇和流石镇被确定为温州城乡一体化试验区,工商用地指标分开。然而,龙岗县一级的行政权力被削减为三个部门,即县规划委员会、经济委员会和土地规划局。1995年,龙岗被11个部委列为全国57个小城镇综合改革试点项目之一。浙江省第一个乡镇国库成立。它还在金融和户籍等七个方面获得了权力。然而,这些权力不再全面,并于2000年左右逐步撤销。

2009年,温州市启动了“加强城镇权力”的试点改革,地方政府申请部分分权。龙岗镇政府申请的88项权力中,只有49项获得批准。其中大部分下放给龙岗县政府设立的分支机构,只有7个下放给乡镇政府。根据所涉及的权力类型,只有两种权力与经济发展有关,如金融、住房和交通。2011年,浙江省推进“小城市培育”试点,进行金融体制改革,但仍未形成突破。

虽然龙岗在每次改革中都获得了一定的发展机遇,但事实上所有新的“分权”都是为了争取权力的重新恢复,仍然无法摆脱“小马车”的困境。因此,为了获得大城镇更大的自治权,只有县级政府不能真正通过下放权力来解决问题。它必须通过制度变革来巩固,也就是说,必须拆除城镇,建立城市。

这一方向将从2014年底开始确定。《国家新型城镇化规划(2014-2020)》提出完善城市建设标准,严格审批程序。有条件调整行政区划的县可以有序地转变为城市,有条件的县域城镇和重点城镇可以发展为中小城市。2015年初,第一批国家新型城镇化综合试点项目宣布。吉林省延边的龙岗镇和二道河镇是唯一的两个。他们的任务也很明确,那就是促进城市的建立。

消除阻力,在艰难中失去孩子。

尽管如此,还是花了五年时间才真正推进这座城市的建设。事实上,这并不是说民政部门不同意龙岗建立一个城市,而是当地政府从未报告过这个计划。

“龙岗以前建过一个城市。最大的阻力来自该县。”祎凡指出,特大城镇通常是他们县的经济中心。光是建一座城市就相当于从釜底抽薪,遇到的阻力是可以想象的。

就经济总量而言,龙岗县的工业产值1984年占苍南县的1.4%,1990年上升到28%,1995年上升到34.1%,2000年上升到47.76%,几乎占全县的一半。根据苍南县2018年国民经济和社会发展统计公报,苍南县去年的国内生产总值为560.6亿元。根据这一数据,龙岗占苍南县国内生产总值的53.4%。

这也直接导致苍南县与龙岗镇利益关系的固化。例如,从该镇首次建成到2013年,镇政府的保留比例从1996年的100%降至93%,2000年降至70.2%,最后降至2013年的69%。通过这些资金,苍南县有机会将其作为一个整体来发展一些经济条件较差的地区。

2014年底正式推动龙岗城市建设后,再次前往龙岗调研的祎凡感受到了变化:时任苍南县委副书记、县长黄荣鼎积极推动龙岗城市建设,并表示大力支持。尽管如此,这项工作仍然没有一夜之间完成,而是逐渐失去了势头。直到五年后,浙江省政府2019年1月的工作报告才提出了促进龙岗撤镇的问题。今年4月,国家发展和改革委员会(NDRC)在其“2019年新型城镇化建设的关键任务”中明确表示,在重返人们的视野之前,“在非县级政府驻扎的大城镇实施城市建设”。

要推进这件事,不仅需要全县主要领导的决心,而且这种阻力来自各部门祎凡说。因此,龙岗县与苍南县成立后如何协调关系也成为人们关注的问题。对此,温州市委副书记、市长姚高远表示,将建立由温州市、苍南县和龙岗市组成的统筹协调机制,协调两地的重大规划布局、重大产业发展和重大基础设施建设。苍南龙江口岸将建立优质教育、医疗、养老、文化等全市一体化机制,让人民充分享受“全市一体化”的改革红利。

不要走城市规模的老路。

在理清县乡利益关系方面,龙岗撤镇建市为其他大镇树立了成功的“榜样”。国家统计局的统计数据显示,中国有25个城镇,人口超过20万,其中包括龙岗。这些由分级城市管理体系中不完全分权形成的特大城镇往往是具有强大经济活力的城镇。城市设置改革将给这些新兴的中小城市更多的行政资源和发展空间,这有望进一步释放其活力。

在撤出城镇和建立城市之后,如何刺激大城镇的发展?祎凡在调查期间询问了江苏、浙江、广东等地许多小城镇的主要官员。答案是,至少投资可以从目前水平增加几十%。有些人给出30%的数字,其他人给出10%的数字,依此类推。但唯一确定的是,必须有比以前更大的投资。然而,浙江小城镇培育试点总结文件也提到,几个试点城镇的消费需求也有所增加。

此外,他认为这项改革对探索空间规划也很有用。对许多小城镇来说,界定城市发展的边界是一个现实问题,划定“三带三线”也是国土规划的要求。然而,采用“分块建城”的模式,更容易有效地将城市边界与运营边界结合起来。此外,从城市治理的角度来看,撤镇建城也降低了治理水平,提高了城市治理的精细化程度。

对于龙岗未来的发展方向,祎凡提出了两点建议:一方面,防止人员过度膨胀。龙岗30多年的发展实践证明,只要赋予相应的管理权限和自主权,“小政府提供大服务”并非不可能。希望龙岗能探索出一条科学合理的事业单位人员配置新途径。浙江省民政厅厅长王侯建也承诺龙岗行政区划改革将实现“大部门、平结构、低成本、高效率”。

另一方面,他希望龙岗的改革不会倾向于进行城市建设和扩大城市空间规模。近年来,许多三线、四线城市的发展轨迹伴随着大规模的城市建设项目。然而,工业基础薄弱,一些城市出现了工业空心化甚至收缩的问题。“龙岗过去发展的一个明显优势是,它可以提供相对较低的成本和一个工作岗位较少的机制体系,这在未来应该得到维护。一旦出现偏差,无论是工业成本还是人口成本的增加,都不利于长期发展,改革的效果可能会打折扣。”祎凡说。

责任编辑:许云乾编辑:陈彭艳

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